生態保護紅線是維護生態安全、保障居民生產生活、實現可持續發展的基礎。2013年5月，習近平總書記在主持中央政治局第六次集體學習時特別指出，要劃定并嚴守生態紅線，構建科學合理的城鎮化推進格局、農業發展格局、生態安全格局，黨的十八屆三中全會將劃定生態保護紅線作為改革生態環境保護管理機制的重要手段，原國家環保部副部長李干杰將“生態保護紅線”稱為繼“18億畝耕地紅線”后另一條被提到國家層面的“生命線”①，在國家的一系列規劃、文件及會議中均將生態保護紅線至于非常重要的位置，并出臺了相應的文件加強管理。2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳專門印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》，并提出京津冀區域、長江經濟帶沿線各省(直轄市)于2017年底前、其他省(自治區、直轄市)2018年底前、全面2020年前完成生態保護紅線的劃定。

　　各類規劃中也非常重視對河湖濕地、森林等生態空間的保護，《城鄉規劃法》明確要求“水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容”?！秶倚滦统擎偦巹?2014-2020年)》提出，要合理劃定生態保護紅線，最近出臺的《省級空間規劃試點方案》中，也明確要求劃定城鎮、農業、生態空間以及生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等“三區三線”。由此可見，生態紅線的劃定將成為城市規劃工作中的重要內容之一。

　　1 生態保護紅線溯源

　　生態保護紅線最早可追溯至2011年10月國務院出臺的《關于加強環境保護重點工作的意見》(國發[2011]35號)中，該文件中提出，“在重要生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”。這是“生態紅線”一詞首次出現在國家重要文件中。

　　2013年1月，國家環保部、財政部、發改委出臺的《關于加強國家重點生態功能區環境保護和管理的意見》中，再次提出“在國家重要(重點)生態功能區、陸地和海洋生態環境敏感區、脆弱區等區域劃定生態紅線”。

　　2013年11月，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中專段提到了劃定生態保護紅線，這是“生態保護紅線”作為整體概念首次被提出。

　　2014年4月，第十二屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國環境保護法》(自2015年1月1日起施行)提出，“國家在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態保護紅線，實行嚴格保護”。生態保護紅線作為整體名詞首次寫入法律條文，并明確“生態保護紅線”應當為國家層面的概念，“生態保護紅線”的劃定主體為國家。

　　2015年4月，中共中央、國務院在出臺的《關于加快推進生態文明建設的意見》中，再次重新明確了“在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等區域劃定生態紅線”，并“科學劃定森林、草原、濕地、海洋等領域生態紅線”。

　　2016年6月，國家發展改革委等9部委印發《關于加強資源環境生態紅線管控的指導意見》中提出，要“根據涵養水源、保持水土、防風固沙、調蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態系統完整和穩定性等要求，兼顧經濟社會發展需要，劃定并嚴守生態保護紅線”。

　　2017年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出生態保護紅線是指“在生態空間范圍內具有特殊重要生態功能、必須強制性嚴格保護的區域，是保障和維護國家生態安全的底線和生命線”，包括“ 具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等功能的生態功能重要區域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態環境敏感脆弱區域 ”。

　　從生態保護紅線的發展歷程及國家要求來看，經過幾年的發展，生態保護紅線從宏觀層面的保護要求逐步發展到空間范圍的劃定、地塊邊界的落實及管控制度的建立上，并將作為空間管控的一條重要紅線在規劃中加以落實。

　　從生態保護紅線的概念及內涵來分析，其應具有三種屬性，即功能屬性、空間屬性和管理屬性。功能屬性即生態保護紅線的區域應具有重要水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、防風固沙、海岸生態穩定等生態功能?？臻g屬性即生態保護紅線應落實到森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等生態空間上，并且其能通過城鄉用地類別加以落實。管理屬性即其作為“ 紅線”具有“ 最低限度”的涵義，是建設空間和生態保護空間的分界線，生態保護紅線應作為國土空間開發的底線加以“保護”，是城鎮發展的拓展邊界線，生態紅線內部為生態環境保護相關部門行使管理職能且需要強制性嚴格保護的區域。

　　2生態保護紅線的空間范圍

　　2.1 生態保護紅線的空間落實

　　國家出臺的多個文件強調，生態保護紅線是在“重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區等”范圍內劃定，然而，上述范圍未包括城市規劃實際工作中遇到的自然保護區、風景名勝區、森林公園等各類區域。

　　《關于加強環境保護重點工作的意見》指出，國家重點生態功能區是需要在國土空間開發中限制進行大規模高強度工業化城鎮化開發，以保持并提高生態產品供給能力的區域。結合《全國主體功能區規劃》、《國家重點生態功能保護區規劃綱要》，可以發現，國家重點生態功能區屬于限制開發區，分為水源涵養型、水土保持型、防風固沙型和生物多樣性維護型等四種類型?！秶抑攸c生態功能保護區規劃綱要》強調，自然保護區、世界文化自然遺產、風景名勝區、森林公園等特別保護區域屬于禁止開發區(此處的禁止開發區為禁止進行工業化城鎮化開發)。

　　《全國生態脆弱區保護規劃綱要》明確生態脆弱區是指兩種不同類型生態系統交界過渡區域，包括水土流失敏感區、土地沙化敏感區、石漠化敏感區、高寒生態脆弱區、干旱、半干旱生態脆弱區等，全國主要分布在北方干旱半干旱區、南方丘陵區、西南山地區、青藏高原區及東部沿海水陸交接地區，主要類型分為東北林草交錯生態脆弱區、北方農牧交錯生態脆弱區、西北荒漠綠洲交接生態脆弱區、南方紅壤丘陵山地生態脆弱區、西南巖溶山地石漠化生態脆弱區、西南山地農牧交錯生態脆弱區、青藏高原復合侵蝕生態脆弱區、沿海水陸交接帶生態脆弱區等八類。

　　2015年5月，國家環保部出臺《生態保護紅線劃定技術指南》(以下簡稱《指南》)，提出生態保護紅線主要在以下生態保護區域進行劃定，即重點生態功能區、生態敏感區/脆弱區、禁止開發區、其他。從生態保護紅線的劃定范圍來看，該《指南》與以上國家及部委出臺的相關《意見》、《決定》及《環境保護法》相比多了“禁止開發區”及“其他”兩類。從自然保護區、風景名勝區、森林公園、世界文化自然遺產的內涵來看，這些區域具有較高的生態價值，其應作為生態保護紅線的重要組成部分。

　　綜合以上分析，生態保護紅線應是包括所有特別保護區域在內的、并在重點生態功能區、生態環境敏感區和脆弱區范圍內劃定的必須強制性嚴格保護的區域。

　　2.2 生態保護紅線用地落實

　　在實際規劃工作中，生態紅線需要通過具體用地的地類進行落實。根據《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)，其應在非建設用地類(E類)中進行劃定，即水域、農林用地及其他未利用地，但哪些用地需要劃入生態保護紅線范圍需要進一步討論。

　　江蘇省政府2013年印發了《江蘇省生態紅線區域保護規劃》(蘇政發〔2013〕113號)，全省共劃定15類(自然保護區、風景名勝區、森林公園、地質遺跡保護區、濕地公園、飲用水水源保護區、海洋特別保護區、洪水調蓄區、重要水源涵養區、重要漁業水域、重要濕地、清水通道維護區、生態公益林、太湖重要保護區、特殊物種保護區)生態紅線區域，為全省各地方的生態保護紅線劃定奠定了基礎。然而從筆者接觸的生態紅線區域的空間分布特征來看，生態紅線區域的劃定僅是在現有基礎上做的空間范圍落實，缺乏從較大區域的生態安全格局構建的考慮，也即缺少生態安全格局的結構性空間的控制，如維持生態廊道的生態空間等。

　　綜上所述，目前的生態紅線區域僅僅是生態保護紅線的基本空間范圍，生態保護紅線在劃定時，還應在已有生態紅線區域的基礎上，通過較為詳細的生物多樣性調查，摸清動植物的分布特征，并結合區域生態安全格局分析、生態敏感性評價，將形成生態安全格局的結構性的生態綠地、水域等用地的地類納入生態保護紅線的范圍。

　　3 生態保護紅線分級管控

　　生態保護紅線范圍一般面積較大，且作為生態保護紅線的各類生態空間具有良好的生態基礎和自然風景，如風景名勝區、森林公園、自然保護區等，隨著當前城鎮居民生活水平的提高，對良好生態環境資源的需求較為迫切，因此，生態保護紅線的管控可以因其生態功能發揮的重要程度或生態脆弱性程度不同，采取有差異管控級別的管控措施。

　　一般生態保護紅線內生態空間的核心區、生態重要性程度較高的地區或極易遭到破壞的地區，如自然保護區的核心區和緩沖區、森林公園的生態保護區，應作為禁止建設區(此處的禁止建設區為禁止開發建設)，采取較為嚴格的管控措施，禁止開發利用;對于生態保護紅線內生態空間的實驗區或生態敏感性較低的地區，如風景名勝區核心景區以外的范圍等，可作為限制開發區，在符合生態環境容量的前提下通過開發利用方式、開發強度、建設要求等的引導，合理規范人為活動，為生態空間利用提供條件，同時發揮生態空間的游憩、教育功能，促進對生態空間的保護。

　　在生態保護紅線劃定實踐中，由于不同部門對空間資源利用訴求不一致，導致生態保護紅線中包含其他用地，如生態保護紅線中包括大量的城市周邊永久基本農田，對此類重疊的生態保護紅線，應綜合考慮重疊的用地類別，采用二者中較為嚴格的管控措施。

　　對于生態保護紅線中已有的村莊等，對應于管控級別采取不同的管控措施。位于禁止建設區內的，應實施逐步搬遷;位于限制建設區內的，應控制村莊的建設強度，控制農業面源污染，加強環境基礎設施建設，并對村莊產業發展、建筑形式、建筑材料等做出相應的引導要求，以保護生態空間。

　　4 結語

　　生態保護紅線對維持國家和區域生態安全具有非常重要的作用，在當前我國生態環境保護形勢日益嚴峻、生態空間保護壓力不斷增大的背景下，城鄉規劃作為謀劃未來發展且具有法律效力的政策工具，應在科學和系統分析的基礎上，將生態保護紅線落實到具體空間，充分發揮在空間資源配置上的重要作用，加強對生態保護紅線內各類生態空間的保護與管控，保障國家和區域生態安全底線。(摘自“江蘇城市規劃網”)